Enciclopedia giuridica

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Amministrazione pubblica



compiti di organizzazione della amministrazione pubblica: riguardano tutte le attività preordinate alla creazione delle strutture e delle forme organizzative della amministrazione pubblica. Tradizionalmente si distingue fra attività organizzativa ed attività amministrativa sostanziale: la prima è finalizzata all’organizzazione dei mezzi di cui la amministrazione pubblica dispone per la cura degli interessi ad essa affidati; la seconda si definisce come quell’attività che più direttamente si rivolge alla cura dell’interesse pubblico. Tale distinzione perde valore laddove si osservi che l’organizzazione non è estranea all’azione, bensì ne accompagna lo svolgimento e ne assicura l’attuazione dei fini. L’art. 97 Cost. espressamente riserva alla legge l’organizzazione dell’amministrazione pubblica: si tratta comunque di una riserva relativa, in modo da consentire all’amministrazione pubblica di adeguare, con margini di elasticità, le strutture organizzative ai fini loro assegnati, per assicurare il buon andamento dell’intero apparato. (Diamanti).

amministrazione pubblica con compiti di benessere: è il tipo di amministrazione che svolge funzioni di prestazione (v. prestazione, amministrazione pubblica di fare) e che ha come finalità l’erogazione di servizi pubblici (v. servizio pubblico) a favore della collettività, in contrapposizione alle amministrazioni con compiti di conservazione (v. amministrazione pubblica con compiti di conservazione). Tali amministrazioni pubbliche si sviluppano soprattutto nel secondo dopoguerra con l’affermazione dello Stato pluriclasse (v. Stato, amministrazione pubblica pluriclasse) e dello Stato sociale (v. Stato, amministrazione pubblica sociale). Rientrano tra i compiti di benessere la tutela della salute, l’assistenza, l’edilizia residenziale pubblica, la tutela dei lavoratori, l’istruzione, la cultura, la ricerca scientifica, l’ambiente, lo sport e spettacolo, il governo e la gestione dell’economia, ossia l’intero corpo di attività in cui l’amministrazione è tenuta a fornire servizi alla collettività . Le funzioni di benessere sono andate crescendo (quantitativamente e qualitativamente) nel corso degli ultimi decenni, sia sotto il profilo dei soggetti dell’apparato amministrativo destinati a svolgere tali funzioni, sia sotto il profilo del personale addetto, sia, infine, sotto il profilo delle risorse finanziarie ad esse destinate. (Sandulli).

amministrazione pubblica con compiti di conservazione: la distinzione tra compiti di conservazione e compiti di benessere assume rilievo nell’ambito di una classificazione delle attività della P.A. effettuata sulla base delle finalità perseguite (v. funzioni pubbliche, amministrazione pubblica come compiti). Rientrano tra i compiti di conservazione quelle attività , che non si concretizzano in interventi positivi per il miglioramento delle condizioni di vita dei cittadini (v. amministrazione pubblica, amministrazione pubblica con compiti di benessere), ma sono rivolte, spesso attraverso interventi limitativi della sfera di autonomia dei cittadini, a preservare l’assetto giuridicoamministrazione pubblicasociale da eventuali turbative che possano essere arrecate dall’interno della collettività o dall’esterno. Devono essere incluse in questa categoria le funzioni di difesa militare, di tutela dell’ordine pubblico (affidate, in Italia, a tre distinti corpi di polizia), di protezione della pubblica incolumità, di produzione di certezze pubbliche. I compiti di conservazione sono attività necessarie ed immancabili delle P.A., laddove, invece, i compiti di benessere hanno carattere di eventualità e di variabilità in funzione dell’evoluzione storica e dei regimi politici. Da un punto di vista storico, i compiti di conservazione hanno costituito il nucleo originario e fondamentale delle funzioni delle P.A.. Con il progressivo affermarsi, però, dello Stato democratico e pluriclasse (v. Stato, amministrazione pubblica democratico; Stato, amministrazione pubblica pluriclasse), e con il conseguente aumento degli interventi dei pubblici poteri rivolti al perseguimento dell’obiettivo dell’eguaglianza in senso sostanziale (c.d. Welfare State) (v. Stato, provvidenza dello amministrazione pubblica), tali compiti hanno finito per assumere, in termini di incidenza sulla spesa pubblica e di personale occupato, una posizione di secondo piano rispetto ai compiti di benessere. .

amministrazione pubblica dell’economia: negli Stati pluriclasse (v. Stato, amministrazione pubblica pluriclasse) i poteri pubblici esercitano una pluralità di compiti inerenti all’economia. In Italia, in particolare, nel corso della storia unitaria, i poteri pubblici hanno assunto, a seconda dei casi, le vesti di imprenditore (v. enti pubblici, amministrazione pubblica di gestione delle partecipazioni statali; enti pubblici, amministrazione pubblica economici), di banchiere (v. credito e risparmio), di erogatore di servizi (v. servizi pubblici), di finanziatore, di guida, di supporto dell’iniziativa economica privata, provveduto alla ripartizione della ricchezza tra le varie componenti sociali, svolto compiti di polizia amministrativa, ed agito a tutela della buona fede del pubblico, della certezza nelle contrattazioni (v. certezza del diritto), dell’igiene nel commercio, e assolto a funzioni di tipo regolativo (v. amministrazione pubblica indipendente). In ragione delle peculiari caratteristiche dello sviluppo economico e, in particolare, del ritardo con il quale si è proceduto all’industrializzazione del paese, nonche´ degli indirizzi politici dominanti, hanno prevalso le funzioni di tipo interventista (imprenditoriali, programmatorie, di ausilio) su quelle di tipo regolativo (v. amministrazione pubblica indipendente), che si sono sviluppate solo in un recente passato. Dei compiti inerenti all’amministrazione pubblica sono state fornite numerose classificazioni. A solo titolo esemplificativo, può ricordarsi, quanto ai fini perseguiti dall’intervento, la distinzione tra discipline di tipo finalistico e discipline di tipo condizionale, per indicare rispettivamente la guida dei rapporti economici verso finalità prestabilite in sede politica e l’adozione di regole che definiscono esclusivamente modalità e condizioni dell’agire privato, senza interferire sull’esercizio dell’autonomia negoziale; quanto agli strumenti di intervento, si distingue tra attività di approntamento delle infrastrutture, attività metrologica e registratoria, disciplina dei beni, attività di impresa pubblica, disciplina pubblica dell’impresa privata; quanto alle materie, tra funzioni attinenti all’agricoltura, all’industria, alle aree depresse, al commercio, ai trasporti, al credito (v. credito e risparmio) e alla moneta. (Vesperini).

amministrazione pubblica del diritto privato: nozione introdotta nell’ordinamento italiano da Zanobini, l’amministrazione pubblica amministrazione pubblica indica le attività di accertamento di convenzioni, di dichiarazioni di volontà oppure di fatto o di stati di fatto della vita dei privati, ovvero quelle attività per il tramite delle quali lo Stato interviene come terzo nell’attività giuridica dei privati allo scopo di tutelare gli interessi che non sono, almeno in primo luogo, interessi dello Stato, interessi della collettività , ma sono senza alcun dubbio prima di tutto interessi dei privati. Vi rientrano, tra gli altri, i provvedimenti concessori relativi alla materia familiare, matrimoniale, del nome delle persone, del riconoscimento delle persone giuridiche di queste, e gli atti conclusivi di procedimenti dichiarativi. La dottrina più recente ha abbandonato questa unificazione ed omogeneizzazione. Si è così individuato il concetto di settore pubblico, il quale comprende, oltre lo Stato, i diversi organismi pubblici e semipubblici che lo affiancano: tali amministrazioni vengono progressivamente sottoposte a norme comuni in materia di personale, finanza e procedimenti. Allo stato attuale, sono presenti in Italia 19 ministeri (tre sono stati di recente soppressi in seguito a referendum

amministrazione pubblica di prestazione: sono le amministrazioni che svolgono compiti di benessere (v. amministrazione pubblica con compiti di benessere), a vantaggio e beneficio della collettività (es. istruzione), in contrapposizione all’amministrazione di intervento, che pone in essere compiti di conservazione (v. amministrazione pubblica con compiti di conservazione), corrispondenti a primordiali bisogni di sicurezza della vita associata (es., ordine pubblico). La concezione di amministrazione pubblica amministrazione pubblica è sorta in Germania nella prima metà del secolo e si è sviluppata soprattutto nel secondo dopoguerra, quando la scienza giuridica tedesca si è resa conto che la dialettica autorità (pubblica)/libertà (privata) non risultava più onnicomprensiva dell’attività posta in essere dalle pubbliche amministrazioni. (Sandulli).

amministrazione pubblica e cittadino: secondo l’impostazione tradizionale, i rapporti fra amministrazione pubblica amministrazione pubblica erano contraddistinti dalla dialettica fra il momento dell’autorità e il momento della libertà . In questa ottica, si riteneva che l’amministrazione pubblica fosse subordinata alla legge (espressione della volontà generale, attraverso l’organo rappresentativo della collettività , ossia il Parlamento), ma che disponesse di prerogative particolari: il potere di prendere decisioni immediatamente esecutive, ossia idonee a produrre effetti giuridici a prescindere dal consenso dei destinatari; un regime speciale delle obbligazioni nei confronti dei privati; l’assenza di pretese dei cittadini nei confronti dell’attività amministrativa (teoria dell’interesse legittimo come interesse occasionalmente protetto). In seguito, sono intervenuti diversi mutamenti, specie nel quadro dell’attuazione della Costituzione del 1948, che ha determinato una trasformazione complessiva della posizione del cittadino. Innanzitutto, la sovranità , ora, appartiene al popolo, cioè ai cittadini, che la esercitano nei limiti previsti dalla Costituzione. In secondo luogo, il principio di uguaglianza è stato assunto a canone generale di legittimità delle leggi e dell’attività amministrativa. Inoltre, è stata rafforzata la tutela del cittadino nei confronti dell’azione amministrativa (artt. 24 e 113), anche a mezzo di riserve di legge e di giurisdizione. In terzo luogo, sono stati affiancati ai diritti e alle libertà , che comportano obblighi di astensione e non interferenza delle amministrazioni, diritti che richiedono, invece, prestazioni positive, condizionati, per l’effettività , all’azione dei pubblici poteri (ad esempio, in materia di sanità , istruzione, pensioni, tutela del lavoro). Poi, soprattutto a partire dalla fine degli anni ’60, il legislatore e la giurisprudenza hanno rafforzato, sotto vari profili, la posizione dei cittadini rispetto ai pubblici poteri, e in particolare rispetto alle amministrazioni. In sintesi, si possono rilevare quattro principali mutamenti. Il primo attiene all’ampliamento della tutela garantita dalle corti nei confronti dei provvedimenti amministrativi: viene ridotta l’area degli atti ritenuti non sindacabili, ed è riconosciuta l’impugnabilità di alcuni tipi di atti interni dell’amministrazione pubblica. Le norme comunitarie, inoltre, hanno introdotto, in alcuni settori, il principio del risarcimento dei danni derivanti dalla lesione di interessi legittimi. Il secondo mutamento è costituito dalla previsione (dapprima in leggi speciali, poi nel quadro delle leggi generali sulle autonomie locali e sui procedimenti amministrativi) di nuovi diritti dei cittadini all’informazione, all’accesso ai documenti amministrativi, alla partecipazione all’amministrazione pubblica (sul piano organizzativo, mediante l’inserimento di cittadini o di loro rappresentanti in uffici pubblici; sul piano procedimentale, specie per quanto attiene agli enti esponenziali degli interessi diffusi). Si affermano, inoltre, orientamenti diretti alla semplificazione dei procedimenti amministrativi (mediante, in particolare, la riduzione delle fasi intermedie del procedimento, come pareri, concerti, intese), al fine di rendere più spedito ed efficace il raggiungimento degli obiettivi che la Costituzione e le leggi affidano all’amministrazione pubblica. In terzo luogo, si assiste ad un maggiore ricorso a strumenti di diritto comune, che riducono, cioè , la specialità del regime giuridico delle P.A.: si pensi all’adozione di negozi di diritto privato (specie i contratti) ed all’espansione di strumenti convenzionali, quali convenzioni e accordi, fondati sul consenso fra amministrazione e privati (gli accordi, in base all’art. 11 della l. 7 agosto 1990, n. 241, possono determinare il contenuto dei provvedimenti o sostituirsi ad essi). Anche in tema di obbligazioni pecuniarie della amministrazione pubblica, i giudici applicano le norme del diritto comune. Infine, le più recenti misure di riordino del pubblico impiego mostrano una tendenza all’equiparazione del regime giuridico con la disciplina dell’impiego privato. In quarto luogo, nell’area dei servizi pubblici, all’espansione delle prestazioni che le amministrazioni sono tenute a garantire e dell’ambito soggettivo dei destinatari, è seguita, di recente, la tendenza ad assicurare l’effettività dei diritti spettanti agli utenti. Per esempio, è stata garantita la continuità dei servizi pubblici essenziali, per quanto attiene alle prestazioni indispensabili. Inoltre, leggi e direttive hanno introdotto principi e criteri rivolti a rendere più tempestiva ed efficace, e meno onerosa, l’erogazione dei servizi, anche mediante l’adozione, da parte degli enti erogatori di servizi, di apposite carte, dirette a precisare le caratteristiche delle attività da essi svolte e, in particolare, dei prodotti che essi sono tenuti a fornire: assistenza, istruzione, trasporti. Dunque, si riduce la sfera di poteri autoritativi dell’amministrazione pubblica, divengono più paritari i rapporti con i cittadini, si affermano o si ribadiscono con maggiore vigore nuovi obiettivi (di efficienza, trasparenza e così via). Al tempo stesso, però, il funzionamento dell’amministrazione pubblica diviene più complesso. Ne derivano, da un lato, problemi di inefficienza, tanto più gravi quanto più ampi sono oggi gli interessi che essa ha il compito di promuovere. Spesso, infatti, le dimensioni e le forme organizzative delle amministrazioni risultano inidonee a consentire il perseguimento dei fini pubblici ad esse affidati. Inoltre, aumenta la contraddizione fra i diversi ruoli costituzionali dell’amministrazione pubblica: apparato esecutivo del governo, complesso di uffici adibiti alla cura degli interessi della collettività , struttura indipendente. Dall’altro lato, aumenta il peso dell’amministrazione pubblica sui cittadini e sulle imprese, non solo tramite prelievi fiscali, ma anche tramite vincoli di varia natura (autorizzazioni, licenze, controlli) che rendono difficile l’esercizio dei diritti (ed anche, talvolta, l’adempimento dei doveri) e si pongono, non di rado, in contrasto con alcuni principi contemplati sia dalla Costituzione italiana (ad esempio, in tema di iniziativa economica privata), sia dalla Costituzione europea (per quanto attiene al mercato). (Della Cananea).

amministrazione pubblica e governo: i rapporti tra amministrazione pubblica amministrazione pubblica sono stati tradizionalmente descritti attribuendo al governo compiti di decisione e di scelta e all’amministrazione compiti di mera esecuzione. Le ricerche in materia di implementation hanno messo in luce, però , che l’esecuzione e l’attuazione comportando sempre l’esercizio di discrezionalità . La Costituzione italiana prevede, all’art. 95, la responsabilità del vertice politico (il ministro) per tutti gli atti dell’amministrazione: ma il d.leg. n. 29 del 1993 disciplina una sfera distinta di responsabilità per i dirigenti amministrativi, ai quali spetta la gestione tecnica, finanziaria e amministrativa. Esistono, inoltre, amministrazioni indipendenti (v. amministrazione pubblica, amministrazione pubblica indipendente), la cui attività non può essere ricondotta alla responsabilità governativa. .

amministrazione pubblica e organizzazioni internazionali: l’azione di molte amministrazioni, statali e regionali, è condizionata dalle norme prodotte dalle organizzazioni internazionali e, soprattutto, dalla Comunità europea. Le organizzazioni internazionali, infatti, condizionano talvolta l’attività di governo degli Stati membri (è il caso dell’Organizzazione delle Nazioni Uniteamministrazione pubblicaOnu ed anche del Fondo monetario internazionaleamministrazione pubblicaFmi) (v. Organizzazione delle N.U., istituti specializzati delle amministrazione pubblica), talvolta solo l’attività amministrativa (ciò avviene, ad esempio, per le prescrizioni tecniche adottate dalle agenzie dell’Onu); in altri casi, ancora, condizionano sia l’una, sia l’altra (è il caso dell’Organizzazione del trattato del Nord Atlanticoamministrazione pubblicaNato). Ancora più evidente è l’importanza dell’attività svolta dalla Comunità europea: interi settori dell’amministrazione pubblica (dal credito all’agricoltura, dalla tutela dell’ambiente alla politica sociale) operano in attuazione di indirizzi elaborati dalle istituzioni comunitarie oppure agiscono nel quadro dei criteri da esse delineati (per esempio, nel campo degli appalti o per quanto attiene alla concessione di sussidi alle imprese), con la collaborazione delle istituzioni politiche e amministrative degli Stati membri. Inoltre, si sono stabiliti raccordi di tipo procedimentale e raccordi di tipo organizzativo. Vanno ascritti al primo tipo i raccordi che si instaurano in sede di attuazione delle decisioni adottate dalle organizzazioni internazionali o dalle istituzioni comunitarie. Si tratta di atti di controllo, intesa, concerto. Fra i raccordi di tipo organizzativo rientra, in primo luogo, la partecipazione di funzionari nazionali, in qualità di rappresentanti dei propri governi, ad organismi a composizione mista (formati, cioè , sia da funzionari internazionali, sia da funzionari nazionali). L’esempio più importante è costituito dai comitati consultivi, di gestione e di regolamentazione operanti presso la Comunità europea. In secondo luogo, spesso funzionari nazionali sono distaccati presso la Comunità o le organizzazioni internazionali. (Della Cananea).

amministrazione pubblica e politica: i rapporti tra amministrazione pubblica amministrazione pubblica negli ordinamenti democratici sono stati analizzati soprattutto sotto il profilo sociologico e sono riassumibili nel c.d. dilemma weberiano: se l’amministrazione pubblica dipende dalla politica, essa è legittimata, ma parziale, se è indipendente dalla politica essa è imparziale, ma resta fuori dal circuito democratico. Il bilanciamento fra queste esigenze contrapposte viene perseguito, in ogni ordinamento, con mezzi e strumenti diversi: fra quelli più diffusi, l’accesso all’amministrazione pubblica per merito e per concorso e l’enunciazione del dovere di imparzialità con norme di rango costituzionale. La Costituzione italiana prevede che l’amministrazione pubblica sia posta sotto la responsabilità del vertice politico (art. 95) e che sia, allo stesso tempo, imparziale (art. 97) e al servizio della Nazione (art. 98). L’equilibrio fra questi diversi principi è difficilmente raggiungibile: storicamente, la debolezza della dirigenza amministrativa italiana ha prodotto, insieme, subordinazione alla politica e irresponsabilità della burocrazia. Si è tentato, recentemente, di attribuire all’amministrazione pubblica un campo d’azione proprio, separato dalla politica: in questa direzione vanno le norme sul responsabile del procedimento (l. n. 241 del 1990), sui compiti dei dirigenti locali (l. n. 142 del 1990), e sui poteri della dirigenza amministrativa in seguito alla c.d. privatizzazione del pubblico impiego (d.leg. n. 29 del 1993). In base al d.leg. n. 29 del 1993, spetta agli organi rappresentativi la determinazione dell’indirizzo politico e il controllo sulla sua attuazione, mentre spettano alla dirigenza amministrativa i compiti di gestione e la responsabilità per i risultati. .

amministrazione pubblica indipendente: organismo amministrativo caratterizzato da una particolare posizione di indipendenza nei riguardi del Governo. Le garanzie di indipendenza attengono all’esercizio della funzione, alle modalità di scelta degli apparati di vertice, all’organizzazione e al reclutamento del personale e, più raramente, alla disponibilità di autonomi mezzi finanziari. L’indipendenza di tale organismo trova fondamento nei compiti ad esso attribuiti di regolazione e controllo di settori nei quali si presenta particolarmente complesso e delicato il confronto tra diritti privati connessi all’iniziativa economica o poteri attribuiti ad uffici amministrativi, da un lato, ed interessi collettivi costituzionalmente protetti (risparmio, libertà di informazione, buon andamento della P.A.), dall’altro. Si fanno rientrare nel novero delle amministrazioni pubbliche la Consob (v.), il Garante per la radiodiffusione e l’editoria (v.), l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (v.), la Commissione di garanzia per l’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi essenziali (v. servizio pubblico, amministrazione pubblica essenziale), i difensori civici regionali e comunali (v. difensore civico). Dubbia è , invece, la possibilità di ricomprendervi l’Isvap (v.) e la Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi (v. documento, amministrazione pubblica amministrativo). (Vesperini).

amministrazione pubblica multiorganizzativa: con questa espressione si intende fare riferimento alla varietà delle figure organizzative e delle relative discipline regolative che connota lo svolgimento di funzioni amministrative negli ordinamenti contemporanei. Il sistema amministrativo italiano è caratterizzato dalla creazione e dalla diffusione di modelli organizzativi pubblici differenziati rispetto al modulo dell’amministrazione ministeriale, quali, per esempio, enti territoriali, enti pubblici, aziende e amministrazioni autonome, amministrazioni composte, amministrazioni indipendenti, privati operanti in funzione della P.A., soggetti di diritto privato in pubblico comando. (Vesperini).

amministrazione pubblica periferica: indica l’insieme delle articolazioni organizzative territoriali degli apparati amministrativi posti al centro. Si distingue dall’amministrazione locale (v.) sulla base del rapporto amministrazioneamministrazione pubblicapolitica: l’amministrazione pubblica è costituita da uffici con vertici burocratici, dipendenti dagli uffici centrali, e, pertanto, è soggetta all’indirizzo politicoamministrazione pubblicaamministrativo del governo centrale; l’amministrazione locale, invece, ha propri vertici elettivi, in grado di imprimere agli apparati amministrativi un indirizzo distinto da quello del governo centrale. La scelta di affidare l’esecuzione delle decisioni in periferia ad organi dipendenti dal governo centrale, anziche´ ad uffici dotati di autonomia, è stata determinata, in Italia, dall’esigenza di garantire l’unità nazionale dalle spinte autonomistiche. L’amministrazione pubblica avrebbe dovuto ridursi considerevolmente in seguito alla regionalizzazione, ma ha mantenuto, invece, una buona parte delle proprie attribuzioni. Il modello italiano di organizzazione periferica, a differenza di quello francese, in cui gli uffici periferici dipendono dall’amministrazione centrale attraverso il Commissario della Repubblica, prevede che a ciascun ministero corrisponda una o più reti di uffici periferici (vi sono, infatti, amministrazioni periferiche che fanno capo ad una specifica direzione generale di ministero). Questa scelta organizzativa determina esigenze di coordinamento, solo in parte soddisfatte dalle funzioni svolte dal prefetto, tra i vari uffici periferici che operano nello stesso ambito territoriale e dipendono da diverse amministrazioni centrali. A tale scopo, sono stati istituiti, nel 1991, i Comitati provinciali della P.A., presieduti dal prefetto e composti dai responsabili degli uffici periferici delle amministrazioni statali e degli enti pubblici non territoriali che hanno sede nella provincia. A ciò si aggiungono i problemi di coordinamento tra amministrazioni periferiche, da un lato, e amministrazioni locali, dall’altro. Un ruolo di coordinamento dovrebbe essere svolto, secondo l’art. 124 Cost., da un commissario del Governo, residente nel capoluogo della Regione, che soprintende alle funzioni amministrative esercitate dallo Stato e le coordina con quelle esercitate dalla Regione. Tale previsione normativa, però, ha trovato, finora, limitata attuazione.


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