Enciclopedia giuridica

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Atto amministrativo



conferma dell’atto amministrativo: manifestazione di volontà non innovativa con cui una P.A. ribadisce una sua precedente determinazione, eventualmente ripetendone il contenuto. Per aversi atto amministrativo atto amministrativo occorrono identità di soggetti, identità di oggetto, identità di procedura e di forma. La dottrina esclude che abbiano carattere confermativo gli atti che, a seguito di riesame, di nuova istruttoria, e sulla base di diversa motivazione, provvedano nello stesso senso di un atto precedente.

conoscenza dell’atto amministrativo: con gli atti di conoscenza la P.A. dichiara l’esistenza di una determinata situazione, di fatto o di diritto, di cui ha avuto cognizione mediante l’opera di apprendimento dei propri organi. Due sono i momenti che caratterizzano l’atto di conoscenza: la ricognizione e la dichiarazione. Seconda la dottrina prevalente, gli atti di conoscenza si distinguono dalle dichiarazioni di scienza (v. dichiarazione, atto amministrativo di scienza) poiche´ nei primi il momento di dichiarazione da parte della P.A. prevale sul momento di acquisizione del fatto. Sono atti di conoscenza le comunicazioni (invio di documenti, contenenti la partecipazione di un atto, mediante mezzi di recapito); le notificazioni (consegna al destinatario, o a persona a lui collegata, di copia dell’atto da partecipare, con verbalizzazione del ricevimento). La dottrina annovera inoltre tra i procedimenti di atto amministrativo atto amministrativo le partecipazioni collettive (rivolte a figure soggettive indeterminate o indeterminabili); esse costituiscono, insieme ai pubblici registri, le misure di pubblicità legale, e sono le pubblicazioni su fogli legali, le affissioni ad albi, i depositi in luogo pubblico. Gli atti di conoscenza, secondo la maggior parte degli autori, vanno inquadrati fra i meri atti, non essendo consentito all’autorità amministrativa di influire sugli effetti che essi sono destinati a produrre.

contraddittorietà dell’atto amministrativo: vizio di legittimità dell’atto amministrativo (v. illegittimità dell’atto amministrativo), rientra tra le c.d. figure sintomatiche dell’eccesso di potere. Può assumere tre diverse configurazioni. In primo luogo, può aversi atto amministrativo atto amministrativo tra motivazione e dispositivo dell’atto: essa ricorre qualora manchi un nesso logico tra le premesse della motivazione e le conseguenze tratte nel dispositivo. In secondo luogo, può verificarsi atto amministrativo atto amministrativo tra le varie parti della motivazione: essa ricorre qualora le proposizioni della stessa motivazione siano in contraddizione tra di loro. In terzo luogo, può aversi atto amministrativo atto amministrativo con precedenti manifestazioni di volontà : essa si verifica quando il provvedimento si pone in contraddizione con una o più precedenti manifestazioni di volontà dell’amministrazione. La distinzione tra illogicità (v. illogicità dell’atto amministrativo) e contraddittorietà della motivazione del provvedimento è frutto della elaborazione giurisprudenziale. Entrambi i vizi, infatti, possono collegarsi ad un contrasto di carattere logico tra le parti dell’atto amministrativo. Secondo la giurisprudenza, tra illogicità e contraddittorietà del provvedimento vi è un rapporto da genere a specie.

convalescenza dell’atto amministrativo: i provvedimenti di convalescenza eliminano i vizi di legittimità (v. illegittimità dell’atto amministrativo) che inficiano l’atto amministrativo. Sono provvedimenti di atto amministrativo atto amministrativo la convalida, la ratifica e la sanatoria. La convalida è un provvedimento nuovo, autonomo, costitutivo, con cui vengono eliminati i vizi di legittimità di un atto invalido precedentemente emanato dalla stessa autorità emanante. La ratifica è un provvedimento nuovo, autonomo, costitutivo, con cui viene eliminato il vizio di incompetenza relativa da parte dell’autorità astrattamente competente, la quale si appropria di un atto precedente emesso da autorità incompetente dello stesso ramo. Si differenzia dalla convalida per l’autorità che pone in essere l’atto, che non è la stessa autorità emanante, e per il vizio sanabile, che è solo di incompetenza relativa. Si ha sanatoria quando un atto o un presupposto di legittimità del procedimento, mancante al momento dell’emanazione dell’atto amministrativo, viene emesso successivamente in modo da perfezionare ex post l’atto difettoso. La sanatoria non costituisce un provvedimento nuovo ed autonomo, ma si identifica con l’atto che nel singolo caso è stato omesso. Può aversi solo per alcune categorie di atti (proposte, approvazioni, autorizzazioni, accertamenti tecnici). La dottrina e la giurisprudenza ammettono inoltre la atto amministrativo atto amministrativo per decorso del tempo. Ritengono cioè , in applicazione del principio della necessità di certezza delle situazioni giuridiche, che non siano più annullabili gli atti che, per quanto invalidi, abbiano dispiegato incontestatamente i propri effetti per un periodo di tempo relativamente lungo.

conversione dell’atto amministrativo: consiste nel considerare un atto invalido come appartenente ad una altro tipo di atto, di cui esso presenta i requisisti di forma e di sostanza. La atto amministrativo atto amministrativo si produce allorche´ , riconosciuta l’invalidità dell’atto, la P.A. che abbia potestà in ordine al suo oggetto lo dichiari, tuttavia, operativo degli effetti propri di un altro atto, del quale esso presenti i requisiti e che si debba presumere voluto in caso di non operatività del primo. Secondo la dottrina, è possibile distinguere due figure di atto amministrativo atto amministrativo: la conversione provvedimento e la conversione interpretazione. Con la prima l’autorità amministrativa, divenuta consapevole della invalidità che inficia il proprio atto, può emanare un nuovo provvedimento di diverso tipo, i cui elementi e requisiti siano gli stessi del precedente atto invalido e la cui funzione pratica sia analoga a quella dell’atto invalido; con la seconda, la atto amministrativo atto amministrativo si opera in sede di applicazione dell’atto, e può essere effettuata sia da parte dell’interprete, sia da parte dell’autorità giurisdizionale.

correzione dell’atto amministrativo: qualora la P.A. rilevi l’esistenza di un errore materiale (non inerente cioè la volontà , ma il mezzo espressivo) in cui essa sia incorsa nell’emanare un atto, ha possibilità di correggere l’errore. In tal modo, all’atto viene dato contenuto conforme alla reale volontà dell’autorità emanante. La atto amministrativo atto amministrativo esplica i suoi effetti retroattivamente, vale a dire fin dal momento in cui l’atto è stato emanato. Secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, le decisioni dei ricorsi amministrativi possono essere rettificate con il procedimento della correzione delle sentenze, di cui all’art. 287 c.p.c.. In base a tale procedimento, qualora nel testo della sentenza ricorrano omissioni o errori materiali, o nel caso in cui non sia stata riportata qualcuna delle conclusioni delle parti, le parti possono presentare a collegio giudicante domanda di correzione. La atto amministrativo atto amministrativo decisa dal collegio si fa a margine o in fine dell’originale della sentenza, con l’indicazione della pronuncia che l’ha ordinata.

disapplicazione dell’atto amministrativo: v. disapplicazione dell’atto amministrativo.

efficacia dell’atto amministrativo: idoneità dell’atto amministrativo a produrre effetti giuridici. Tali effetti possono essere di tre specie fondamentali: costitutivi, allorche´ operano la costituzione, modificazione o estinzione di un rapporto giuridico; dichiarativi, allorche´ operano l’accertamento di una situazione preesistente; preclusivi, allorche´ operano un impedimento ad ulteriori effetti di una situazione giuridica pregressa (si segnala che la dottrina ha espresso considerazioni critiche nei confronti del concetto di preclusione). L’atto amministrativo inizia ad avere efficacia, se non recettizio, dal momento stesso in cui è posto in essere; l’atto amministrativo recettizio, invece, inizia ad avere efficacia solo dopo la comunicazione dell’atto all’interessato. Gli atti amministrativi non possono avere efficacia retroattiva, tranne in ipotesi eccezionali, derivanti dalla natura stessa dell’atto (per es. l’atto di annullamento) o da espressa disposizione dell’autorità (purche´ l’atto sia favorevole al destinatario e non lesivo di interessi dei terzi). Sono modificativi dell’efficacia dell’atto il procedimento di proroga e il provvedimento di sospensione. Le cause di cessazione dell’atto amministrativo atto amministrativo possono essere fatti naturali (per es. scadenza del termine al cui verificarsi si esaurisce l’atto; verificarsi della condizione risolutiva; morte dell’interessato; impossibilità sopravvenuta di esecuzione dell’atto); atti del destinatario (per es. rinunzia, da parte del soggetto, e conseguente accettazione della P.A.); atti della P.A.. La dottrina distingue un ambito spaziale, uno temporale, uno soggettivo ed uno oggettivo dell’atto amministrativo atto amministrativo. Lo spazio e il luogo rappresentano un limite di efficacia dell’atto (allorche´ l’autorità emanante, nei limiti della propria competenza territoriale, circoscrive ulteriormente l’atto amministrativo atto amministrativo ad un particolare ambito del territorio). Il tempo e la durata costituiscono la dimensione cronistica degli effetti (esistono provvedimenti ad effetti istantanei e provvedimenti di durata). Quanto all’efficacia soggettiva del provvedimento, l’atto amministrativo può configurarsi come individuale, collettivo, plurimo o generale (a seconda che sia rivolto ad una sola figura soggettiva, o che sia rivolto ad ordinamenti particolari presi nella loro unità , o che in un’unica dichiarazione raccolga atti omogenei rivolti a più figure soggettive, o che abbia effetti plurisoggettivi). Con riferimento all’efficacia oggettiva la dottrina, data l’eterogeneità delle figure esistenti, ha ipotizzato provvedimenti unilaterali ad effetti bilaterali, atti equiparati a provvedimenti amministrativi e provvedimenti a struttura convenzionale. Bisogna distinguere l’atto amministrativo atto amministrativo da altre due nozioni: la perfezione e la validità (v. validità dell’atto amministrativo). L’atto amministrativo, perfetto quando si sia concluso il procedimento prescritto per la sua giuridica esistenza, potrebbe infatti non essere efficace allorche´ non abbia ottenuto, con esito favorevole, il controllo preventivo di esecutività , o non si sia verificata la condizione o non sia decorso il termine a cui era subordinata la sua efficacia. Quanto all’atto amministrativo valido, ossia immune da vizi, la dottrina ha osservato che la validità dell’atto non ne condiziona l’efficacia. Così un atto amministrativo annullabile è pienamente efficace, nonostante la sua invalidità (v. invalidità dell’atto amministrativo).

esecutività dell’atto amministrativo: astratta idoneità dell’atto amministrativo ad essere eseguito in quanto, in relazione ad esso, si sono verificati tutti i requisiti di efficacia (v. efficacia dell’atto amministrativo) previsti dall’atto stesso (per es. condizione, termine) o dalla legge (per es. controllo, comunicazione). Per effetto dell’esecutività , l’atto amministrativo, quando ha carattere costitutivo, produce automaticamente l’effetto che la legge gli ricollega (per es., obbligo del destinatario di adempiere la prestazione ordinata); nell’ipotesi invece in cui siano necessari atti di esecuzione, l’amministrazione è tenuta ad adottarli prontamente. L’atto amministrativo atto amministrativo designa quindi la speciale situazione in cui l’atto si trova quando nessun ostacolo si frappone alla sua esecuzione. L’atto amministrativo atto amministrativo può essere anticipata per volontà dell’autorità emanante, o perche´ lo stesso legislatore conferisce ad un atto amministrativo esecutività anticipata.

atto amministrativo esecutivo: è l’atto di mera esecuzione di un provvedimento amministrativo; si ritiene di per se´ non impugnabile, in quanto a nulla gioverebbe la sua rimozione, rimanendo operante l’atto di cui si procede all’esecuzione. .

esecutorietà dell’atto amministrativo: particolare efficacia (v. efficacia dell’atto amministrativo) dell’atto amministrativo, che può essere portato ad esecuzione coattiva direttamente dall’amministrazione, con il proprio personale e con i suoi mezzi, senza preventivo accertamento, da parte di un’autorità giurisdizionale, circa la sussistenza del potere dell’amministrazione di attuare la sua pretesa (per es., sgombero di un alloggio di servizio a mezzo della forza pubblica). A seconda dello scopo dell’atto, l’atto amministrativo atto amministrativo può manifestarsi con l’occupazione di beni immobili, con l’apprensione coattiva di beni mobili, con l’esecuzione patrimoniale sui beni del debitore, con l’esecuzione d’ufficio di atti dovuti qualora l’obbligato li abbia omessi. Secondo la dottrina prevalente, è esecutorio l’atto amministrativo che abbia natura di provvedimento, che sia perfetto, esecutivo, obbligatorio e coercibile per legge (alcune correnti di pensiero ritengono ammissibile anche la coercizione per natura del provvedimento che crea obblighi per i destinatari o per i terzi senza che la legge conferisca espressamente ad esso tale carattere). L’atto amministrativo atto amministrativo si distingue dall’esecutività (v. esecutività dell’atto amministrativo), dall’autoritarietà e dall’autotutela. La trasgressione degli obblighi imposti con l’atto amministrativo esecutorio può essere punita, oltre che con sanzioni penali, dalla P.A. stessa. Essa può infatti portare direttamente ad esecuzione il provvedimento attraverso mezzi coercitivi, diretti o indiretti. Nel primo caso, l’amministrazione esegue coattivamente il provvedimento nei confronti dell’obbligato inadempiente, senza il preventivo intervento dell’autorità giudiziaria. Nel secondo caso, l’amministrazione applica sanzioni amministrative valendosi di un procedimento disciplinato da leggi amministrative. Nell’ipotesi di provvedimento illegittimo che la stessa amministrazione porti ad esecuzione, al privato è concesso un diritto di resistenza.

illegittimità dell’atto amministrativo: stato patologico dell’atto amministrativo. Esso si verifica allorche´ l’atto presenta vizi di legittimità che incidono su elementi essenziali di esso ed è difforme dalla norma giuridica che lo regola. L’atto illegittimo può essere viziato in modo più o meno grave: è nullo, se manca di uno degli elementi essenziali richiesti dalla legge; è annullabile, quando taluno di questi elementi, pur presente, sia viziato (il concetto di atto amministrativo nullo non è pacificamente accolto in dottrina, ritenendo alcuni che l’atto nullo sia da considerare giuridicamente inesistente). I vizi di legittimità che comportano annullabilità dell’atto amministrativo, secondo la tripartizione consacrata nel t.u. sul Consiglio di Stato (r.d. n. 1054 del 1924, art. 26) e nella legge sui Tar (l. n. 1034 del 1971, art. 2) atto amministrativo sono l’incompetenza, l’eccesso di potere e la violazione di legge. L’atto amministrativo è viziato da incompetenza quando è emanato da un organo amministrativo diverso da quello che per legge ha potestà di provvedere: deve però trattarsi di autorità appartenente allo stesso ordine di poteri, allo stesso settore di amministrazione e investita di poteri di analoga natura (incompetenza relativa); invece, nell’ipotesi in cui l’atto sia posto in essere da autorità appartenente ad altro ordine di poteri, o a un settore del tutto diverso di amministrazione (incompetenza assoluta), l’atto sarebbe nullo e non annullabile. L’incompetenza relativa può verificarsi per ragioni di materia, di grado, di territorio e di valore. Rientrano inoltre nel vizio di incompetenza i vizi di legittimazione e i vizi di irregolare composizione dell’organo collegiale. L’eccesso di potere è un vizio di legittimità largamente discusso in dottrina e in giurisprudenza (la nozione di eccesso di potere deriverebbe dall’esperienza del detournement de pouvoir del Conseil d’Etat francese). Configura, secondo alcuni, un vizio della sola causa, secondo altri un vizio dei motivi dell’atto, secondo altri ancora un vizio della potestà discrezionale, o della funzione, o della volontà e della causa. La giurisprudenza ha coniato figure sintomatiche di eccesso di potere, consolidando in alcuni tipi le ipotesi che le si presentavano con maggiore frequenza. Rientrano tra tali figure lo sviamento di potere, il travisamento e l’erronea valutazione dei fatti, l’illogicità (v. illogicità dell’atto amministrativo) e contraddittorietà (v. contraddittorietà dell’atto amministrativo) dell’atto, la motivazione insufficiente, incongrua o dubbiosa, la contraddittorietà tra più atti, l’inosservanza di circolari, la violazione e i vizi del procedimento, i vizi della volontà , la disparità di trattamento di casi identici, l’ingiustizia (v. ingiustizia dell’atto amministrativo) grave e manifesta. Occorre peraltro precisare che, secondo una parte della dottrina, le ultime due ipotesi citate rientrerebbero nella violazione di legge, non nell’eccesso di potere. La violazione di legge è figura residuale, in quanto comprende tutte le specie di vizi di legittimità che non rientrano nelle altre due categorie. Essa consiste in un contrasto tra l’atto e una norma di legge, intesa in senso ampio, eccezion fatta per le circolari, che disciplini la forma o il procedimento di formazione o il contenuto dell’atto. Tale contrasto può consistere in una mancata applicazione o in una falsa applicazione della norma.

illiceità dell’atto amministrativo: secondo la dottrina prevalente, l’atto amministrativo atto amministrativo si riferisce al comportamento dell’amministrazione, al contrario dell’invalidità (v. invalidità dell’atto amministrativo), che si riferisce all’atto amministrativo. L’illiceità del comportamento può trovare il suo presupposto nella illegittimità (v. illegittimità dell’atto amministrativo) di un precedente atto amministrativo (sempre che il comportamento sia stato preceduto da un atto) ma ciò può non avvenire. In particolare, si possono verificare le seguenti ipotesi: a) comportamento illecito perche´ esecutivo di un provvedimento illegittimo; b) comportamento illecito esecutivo di un provvedimento legittimo (per es., pur essendo legittimo l’ordine di scioglimento di una riunione non autorizzata, illecito è il comportamento dell’agente che, per eseguire l’ordine, spara sulla folla); c) comportamento che avrebbe dovuto essere preceduto da un provvedimento, ma che invece è stato attuato in via di fatto (comportamento senza potere, come nel caso di impossessamento del bene non preceduto da decreto di occupazione o di espropriazione); d) comportamento illecito che non si ricollega ad un provvedimento, ma che dà origine a responsabilità perche´ contrario a norme di legge o di comune diligenza e prudenza (per es., lesioni colpose in seguito a sinistro automobilistico). La valutazione dell’illiceità del comportamento dell’amministrazione è finalizzata a stabilire se l’amministrazione, con il suo comportamento antigiuridico, sia o meno incorsa in una responsabilità penale, civile o amministrativa: essa infatti, nel porre in essere un atto amministrativo invalido, potrebbe aver commesso un illecito. I due profili della invalidità (v. invalidità dell’atto amministrativo) dell’atto e della illiceità del comportamento sono peraltro, secondo la dottrina, da considerare nettamente distinti.

illogicità dell’atto amministrativo: vizio di legittimità dell’atto amministrativo (v. illegittimità dell’atto amministrativo), rientra tra le c.d. figure sintomatiche dell’eccesso di potere. Si verifica quando la motivazione dell’atto è illogica e contrastante in varie parti, o quando la motivazione è in illogico contrasto con il dispositivo, o quando il preambolo risulta illogico rispetto alla motivazione (per es. una commissione disciplinare, dopo aver dichiarato e motivato la mancanza di responsabilità dell’impiegato, lo condanni ugualmente). L’illogicità del provvedimento è un vizio di legittimità che presenta contorni sfumati e, in alcuni casi, sembra sovrapporsi alla contraddittorietà (v. contraddittorietà dell’atto amministrativo) dell’atto, rispetto alla quale, secondo la giurisprudenza, ha rapporto da genere a specie. Secondo la dottrina prevalente, l’illogicità del provvedimento rivela che vi è stata, da parte dell’amministrazione, una ponderazione di interessi, primari o secondari, non conforme alle norme.

imperatività dell’atto amministrativo: autorità del provvedimento amministrativo, in virtù della quale esso costituisce, modifica o estingue le situazioni giuridiche soggettive con cui viene a contatto allorche´ viene adottato, indipendentemente dal concorso o dalla collaborazione del soggetto nella cui sfera il provvedimento produce effetti. L’atto amministrativo atto amministrativo si distingue dall’autorità dell’atto amministrativo che enuncia la volontà di legge nel caso concreto, propria della sentenza, e dall’autorità dell’atto amministrativo che dispone in ordine alla normazione dell’ordinamento positivo, tipica dell’atto normativo. In virtù dell’atto amministrativo atto amministrativo, il provvedimento amministrativo produce effetti immediati di diritto sostanziale, senza che la verificazione della sua validità (v. validità dell’atto amministrativo) lo impedisca. La nozione di atto amministrativo atto amministrativo, non prevista da norme scritte ma creata dalla dottrina presenta aspetti applicativi rilevanti, quali l’esecutività (v. esecutività dell’atto amministrativo), la degradazione, l’affievolimento dei diritti. Secondo la dottrina il termine imperatività , spesso usato in luogo del termine autorità (della legge, della sentenza, del provvedimento) è in effetti sinonimo del secondo: è più corretto riservarlo, però , alla denominazione del modo di essere dell’autorità di provvedimento amministrativo.

atto amministrativo impugnabile: atto amministrativo che comporti la lesione concreta ed attuale di un interesse del ricorrente, per effetto della pronuncia di annullamento del quale egli possa altresì conseguire un’utilità (v. interesse, atto amministrativo ad agire). Il ricorso non è pertanto ammesso sia quando l’atto non leda attualmente un interesse del ricorrente, sia allorche´ dall’accoglimento del ricorso non possa derivargli immediatamente un vantaggio. Alla stregua dei principi di cui sopra, il modello tipico dell’atto amministrativo atto amministrativo è costituito dal provvedimento amministrativo, emanato nella fase costitutiva dell’iter procedimentale, il quale ha il potere di incidere direttamente e autoritativamente sulla sfera giuridica del destinatario. Problemi particolari sorgono invece circa l’impugnabilità di talune particolari categorie di atti. .

impugnazione degli atti di conferma dell’atto amministrativo: il carattere confermativo di un atto assume rilevanza ai fini dell’impugnazione. In questo senso la dottrina distingue tre tipi di atto amministrativo atto amministrativo: conferma convalida, atto confermativo, provvedimento confermativo. La conferma convalida è un provvedimento di secondo grado con cui l’autorità che ha emanato l’atto invalido, o un’altra autorità a ciò competente, dichiara di riconoscere il vizio dell’atto e di volerlo correggere. L’atto confermativo non è ripetizione, ne´ rinnovazione, ne´ interpretazione del precedente provvedimento e neppure fonte di regolamento della precedente situazione: esso consiste nella riaffermazione (prescindente da qualsiasi valutazione critica) dell’esistenza del precedente provvedimento. Il provvedimento confermativo è la dichiarazione con la quale l’autorità ribadisce, anche alla luce di nuovi motivi e di nuove considerazioni, quanto in precedenza aveva stabilito. In base a tale distinzione, non si ammette l’impugnabilità del mero atto confermativo ove siano scaduti i termini per impugnare l’atto confermato: si finirebbe, altrimenti, col riaprire i termini per la impugnazione dell’atto confermato. Si ritengono invece impugnabili, almeno normalmente, il provvedimento confermativo e la conferma convalida.

atto amministrativo in corso: è l’atto la cui fattispecie legale non si è ancora perfezionata in tutti i suoi elementi costitutivi (atto complesso, costituito da più atti aventi rilievo di elementi costitutivi); non è ritenuto impugnabile in quanto non ancora idoneo a produrre effetti lesivi dell’interesse del soggetto, a meno che uno degli elementi posti in essere non sia in grado di produrre, di per se´ effetti lesivi. .

atto amministrativo in corso di controllo: è l’atto la cui fattispecie legale si è completata nella fase costitutiva del procedimento, ma per la cui esecutività o per il perdurare dei cui effetti è richiesta una fase integrativa dell’efficacia sotto la specifica forma del controllo; qualora gli atti amministrativi vengano impugnati e, nelle more del giudizio, si concluda positivamente la fase procedimentale di controllo, il ricorso è considerato ammissibile (c.d. ammissibilità sopravvenuta); se, invece, al momento della decisione, l’atto di controllo non sia ancora intervenuto, il ricorso è ritenuto inammissibile; gli atti amministrativi sono sempre immediatamente impugnabili quando, benche´ non ancora sottoposti a controllo, l’amministrazione vi abbia comunque dato esecuzione. .

inesistenza dell’atto amministrativo: secondo la giurisprudenza della Corte di Cassazione, l’atto amministrativo atto amministrativo ricorre allorche´ esso venga emanato in una situazione di carenza del corrispondente potere da parte dell’autorità amministrativa emanante. La nozione di carenza di potere, semplice in sede teorica, ha incontrato difficoltà in sede applicativa: ciò in conseguenza della possibilità di ingenerare confusione con figure apparentemente simili (illegittimità per incompetenza, vizio o difetto del presupposto, vizio del fatto di legittimazione) (v. illegittimità dell’atto amministrativo). La dottrina e la giurisprudenza si sono interrogate sulla possibilità di ammettere o no, in teoria generale, la figura dell’atto amministrativo atto amministrativo. E se, una volta ammessa inesistenza, essa fosse riducibile alla nullità dell’atto. Nonostante le contraddizioni esistenti in materia, l’opinione prevalente sembra propendere per una risposta positiva, per lo meno nel diritto amministrativo. L’atto amministrativo è quindi inesistente, ossia nullo, allorche´ manchi uno degli elementi essenziali di esso (soggetto, oggetto, forma, contenuto, finalità ); o nell’ipotesi in cui l’atto sia stato adottato in coerenza di potere. Secondo la giurisprudenza, peraltro, il provvedimento adottato in carenza di potere non produce l’effetto del provvedimento viziato da illegittimità . Infatti, quanto alle conseguenze processuali, l’atto non produce estinzione di diritti e, per la tutela dei diritti lesi, il privato deve rivolgersi all’autorità giudiziaria ordinaria, non al giudice amministrativo (il giudice non annulla, ma dichiara l’atto inesistente e adottato in carenza di potere). La questione dell’atto amministrativo atto amministrativo pone, dunque, numerosi problemi, molti dei quali di difficile soluzione.

ingiustizia dell’atto amministrativo: vizio dell’atto amministrativo, attinente, secondo alcuni, all’opportunità e alla convenienza dell’atto stesso (vizio di merito); secondo altri, alla legittimità dell’atto (vizio di legittimità ). Nel condividere questo secondo orientamento, il Consiglio di Stato ha individuato alcune ipotesi di atto amministrativo atto amministrativo manifesta che si concretano in un eccesso di potere (v. illegittimità dell’atto amministrativo): ne è esempio il caso in cui si infligga una pena per scarso rendimento all’impiegato menomato da infortunio sul lavoro. Secondo un’autorevole corrente dottrinaria, però , l’atto amministrativo atto amministrativo manifesta, concretandosi in manifestazioni della parzialità della P.A. e rappresentando violazione dell’art. 97 Cost., determinerebbe una violazione di legge, non un eccesso di potere. .

inoppugnabilità dell’atto amministrativo: opera sul piano giustiziale e consiste nell’inattaccabilità (a fini caducatori) dell’atto, in sede amministrativa e di giurisdizione amministrativa, da parte degli interessati a impugnarlo, una volta decorsi i termini di impugnazione. Nei confronti dell’atto inoppugnabile persiste soltanto l’annullabilità (v.) ex officio e, ove sia competente a conoscerne il giudice ordinario, la disapplicabilità nei giudizi civili e penali. Talvolta può accadere che l’effetto dell’atto amministrativo atto amministrativo non si produca, poiche´ il termine per l’impugnazione degli atti amministrativi in sede amministrativa e di giurisdizione amministrativa, generalmente, non decorre se non dal momento in cui chi vi abbia interesse abbia avuto conoscenza dell’atto.

atto amministrativo interno: fra gli atti adottati dalle P.A., alcuni (i provvedimenti e i contratti) producono effetti giuridicamente rilevanti verso l’esterno, determinando effetti rilevanti, sul piano giuridico, per la sfera giuridica dei cittadini e degli altri soggetti dell’ordinamento. Altri atti, invece, pur consistendo in manifestazioni di volontà giuridicamente rilevanti, esauriscono tale rilevanza all’interno della amministrazione. Rientrano in questo secondo ambito: gli atti endoprocedimentali come i pareri, i visti, gli atti di istruttoria e di concerto; gli atti organizzativi, che disciplinano l’ordinamento degli uffici; taluni atti che regolano il rapporto di impiego. Secondo la prevalente opinione, non sono, invece, atti amministrativi le circolari, che costituiscono misure di conoscenza poste in essere nell’ambito dell’attività interna. Per le caratteristiche prima illustrate, la giurisprudenza ha a lungo ritenuto che l’atto amministrativo non potesse essere sindacato autonomamente, ossia separatamente da un atto rilevante all’esterno ad esso correlato. Di recente, però , essa ha mutato indirizzo, consentendo l’anticipazione della tutela: in alcuni casi, i giudici estendono il proprio sindacato agli atti endoprocedimentali (ossia interni al procedimento), quando le disposizioni in essi contenute sono idonee a incidere in modo diretto e immediato sulle posizioni giuridiche dei destinatari; in altri casi, ammettono la rilevanza esterna, benche´ indiretta, di atti relativi al rapporto di impiego come promozioni e trasferimenti. (Della Cananea).

invalidità dell’atto amministrativo: stato patologico del provvedimento amministrativo, che presenta tratti difformi dalla fattispecie normativa astratta che lo regola. In relazione alla natura della norma rispetto alla quale si verifica tale difformità , si possono individuare due grandi categorie di vizi del provvedimento. Se la norma è una norma giuridica, il vizio che consegue sarà un vizio di legittimità e l’atto sarà caratterizzato da illegittimità (v. illegittimità dell’atto amministrativo). Se la norma non è giuridica ma rientra nel novero delle c.d. norme di buona amministrazione (in base alle quali la P.A., nell’esercizio dei suoi poteri discrezionali, deve attenersi a criteri di opportunità e di convenienza), il vizio conseguente sarà un vizio di merito e l’atto sarà inopportuno. L’atto amministrativo atto amministrativo può manifestarsi inizialmente, vale a dire al momento di emanazione dell’atto, o dopo l’emanazione di esso, a causa di particolari eventi che si verifichino successivamente (mutamenti legislativi, venir meno dei presupposti richiesti per l’emanazione dell’atto o delle condizioni di legittimità ). Con riferimento a questa seconda ipotesi, alcuni autori parlano di atto amministrativo atto amministrativo sopravvenuta: tale concetto non è però unanimemente condiviso in dottrina. Secondo alcuni, infatti, l’amministrazione, esercitando poteri di ritiro, può rendere inefficace successivamente l’atto, in modo da eliminare dal mondo giuridico un provvedimento non più rispondente ai precetti di legge o alle esigenze dell’interesse pubblico.

irregolarità dell’atto amministrativo: difformità dell’atto amministrativo rispetto allo schema legale astratto: data la sua scarsa rilevanza, l’atto amministrativo atto amministrativo non comporta invalidità (v. invalidità dell’atto amministrativo) dell’atto. L’atto amministrativo atto amministrativo può distinguersi in due specie: procedimentale, allorche´ attiene ad atti del procedimento; provvedimentale, allorche´ il provvedimento è colpito o da errore di esternazione o documentale, o da errore di giudizio ininfluente sull’essenza della decisione, o da omissione nell’esternazione di indicazioni non essenziali. L’atto amministrativo atto amministrativo è in genere sanabile e l’eventuale accertamento potrà dar luogo a sanzioni disciplinari a carico dell’agente che abbia posto in essere l’atto irregolare, o ad altre conseguenze non incidenti sull’atto. In taluni casi, la legge fa derivare dall’atto amministrativo atto amministrativo dell’atto la non efficacia (v. efficacia dell’atto amministrativo) di esso fino alla sua regolarizzazione.

irretroattività dell’atto amministrativo: l’atto amministrativo non può avere efficacia (v. efficacia dell’atto amministrativo) retroattiva. In casi eccezionali, tuttavia, l’atto può dispiegare effetti retroattivi, anteriori, cioè , alla sua emanazione. Ciò si verifica a causa della particolare natura dell’atto (per es., nell’ipotesi di atto di annullamento, che dispiega efficacia ex tunc) o per espressa disposizione dell’autorità , purche´, però , l’atto sia favorevole al destinatario e non lesivo di interessi di terzi (è il caso dell’atto amministrativo che la P.A. doveva porre in essere in una data determinata e che, invece, emana successivamente e adotta ora per allora). In queste ipotesi sono comunque fatti salvi i diritti dei terzi, e gli effetti ormai prodotti non possono essere eliminati.

atto amministrativo meramente confermativo: è l’atto che si limita a confermare un atto precedente; se ne esclude l’impugnabilità , in quanto il suo annullamento non gioverebbe al ricorrente, il cui interesse sarebbe egualmente leso dall’atto confermato. .

atto amministrativo meramente consequenziale: è l’atto che si caduca automaticamente con l’annullamento dell’atto presupposto, ed è pertanto ritenuto non impugnabile indipendentemente da quest’ultimo. .

atto amministrativo preparatorio: è l’atto a rilevanza meramente interna ed endoprocedimentale (proposta, parere), il cui scopo non è quello di incidere direttamente sulla sfera giuridica di un soggetto, bensì di rendere possibile l’emanazione di un provvedimento finale; esso non si ritiene impugnabile, in quanto la lesione dell’interesse del ricorrente si verifica solo in seguito ad una determinazione completamente esternata. .

atto amministrativo regolamento: è l’atto formalmente amministrativo, in quanto emanazione del potere esecutivo, ma sostanzialmente normativo, in quanto dotato di generalità ed astrattezza: esso non incide su uno o più soggetti determinati o determinabili al momento della sua emanazione, bensì su di una pluralità indeterminata di soggetti; si ritiene, pertanto, che esso non sia impugnabile indipendentemente, bensì solo congiuntamente al provvedimento amministrativo che, attuandone le disposizioni, leda in modo concreto ed attuale l’interesse del soggetto (v. regolamento). .

revoca dell’atto amministrativo: provvedimento discrezionale diretto a far cesare l’efficacia di un precedente provvedimento. La funzione di revoca è espressione del principio di continuità dell’azione amministrativa che impone all’amministrazione di provvedere in maniera permanente alla cura degli interessi pubblici. Si tratta di una funzione indefettibile in quanto in qualsiasi momento la P.A. deve potere intervenire sul precedente assetto di interessi da essa stessa determinato ove ne ravvisi l’opportunità . L’esercizio dello ius revocandi non ha, di regola, una specifica disciplina, ancorche´ la revoca incida, talora profondamente, sulla sfera giuridica degli amministrati. La revoca compete all’autorità che ha emanato il provvedimento di primo grado, trattandosi di riatto amministrativoesercizio della medesima funzione. Per legittimare una nuova e diversa manifestazione di volontà occorre la sopravvenienza di fatti che mutino sostanzialmente la situazione dei pubblici interessi esistenti al momento dell’emanazione dell’atto (c.d. revoca per sopravvenienza). Della necessità di rivalutare l’assetto degli interessi si deve dare ragione nella motivazione del provvedimento di revoca. Questo produce, di regola, effetti ex nunc e, solo nei casi previsti dall’ordinamento, effetti ex tunc. Le posizioni giuridiche dei privati non possono infatti essere arbitrariamente modificate con effetto retroattivo per ragioni di opportunità sopravvenute, in quanto ciò contrasterebbe con i principi di certezza, legalità e imparzialità . Limiti alla potestà di revoca scaturiscono dalla impossibilità di eliminare gli effetti derivanti dal provvedimento di primo grado. Conseguentemente risultano irrevocabili: gli atti i cui effetti si sono realizzati ed interamente esauriti, ovvero i provvedimenti produttivi di effetti giuridici irreversibili. Per tali atti non è sufficiente la rimozione del primo provvedimento, occorrendone uno diverso (es.: la proprietà requisita non può essere riacquistata dal precedente titolare in forza di un mero provvedimento di revoca). Qualora il provvedimento di primo grado non abbia ancora avuto efficacia, la revoca è ammessa, in forza del principio generale per cui qualsiasi atto giuridico, prima di produrre effetti, può essere ritrattato dall’autore (c.d. revoca per ius poenitendi; cfr. art. 1373 c.c.). La P.A. fa uso dello ius poenitendi al fine di evitare le disfunzioni che potrebbero derivare dalla precedente determinazione. Ev sempre richiesta, comunque, un’adeguata motivazione della nuova ponderazione degli interessi in questione. Da quanto precisato emergono le differenze con l’annullamento d’ufficio che può azionarsi soltanto se il primo provvedimento presenta vizi di legittimità ; nella revoca invece il provvedimento originario deve essere immune da difetti. Ev la cura ottimale dell’interesse pubblico a richiedere un nuovo esercizio della potestà, eliminando in tutto o in parte gli effetti derivanti dal precedente atto. Si intende come revoca anche il ritiro di un precedente provvedimento conseguente o ad un comportamento inadempiente del soggetto destinatario (es.: mancato pagamento del canone per l’utilizzazione di acque pubbliche) ovvero al mancato esercizio delle facoltà derivanti dall’atto (es.: decorso dei termini per la derivazione e utilizzazione delle acque) ovvero alla inattualità dei requisiti di idoneità necessari per la costituzione o la continuazione del rapporto instaurato con l’atto (es.: perdita dello status di soggetto iscritto all’albo nazionale costruttori per il concessionario di mera costruzione). Ricorre in questi casi la c.d. revoca sanzionatoria che presuppone un rapporto continuativo tra P.A. e destinatario dell’atto di revoca. Trattandosi di un atto sanzionatorio, è necessario il contraddittorio con la parte interessata affinche´ il provvedimento non incorra in un possibile vizio di illegittimità , in dipendenza dell’omesso svolgimento dell’iter procedimentale. La revoca sanzionatoria (più correttamente definita come decadenza sanzionatoria) opera ex nunc e si atteggia generalmente come atto discrezionale. Qualora l’attività esplicata dall’amministrazione abbia carattere vincolato (decadenza accertativa in caso di carenza genetica o sopravvenuta dei presupposti) organo competente a sindacarne la legittimità è il giudice ordinario. .

validità dell’atto amministrativo: il provvedimento si dice valido quando la sua fattispecie concreta è conforme all’ipotesi normativa astratta che lo prevede o lo disciplina nonche´ , secondo alcuni autori, ai canoni astratti di opportunità amministrativa. L’atto valido ha attitudine a produrre gli effetti giuridici stabiliti dalla norma e dal suo autore. Questa attitudine è però astratta; l’attitudine concreta, cioè l’efficacia (v. efficacia dell’atto amministrativo), si acquista quando si avverino taluni fatti, stabiliti dalla norma (come la notificazione all’interessato, l’atto di controllo positivo, il decorso di un tempo di vacatio), o dall’autore dell’atto (come la condizione volontaria). La mancanza di atto amministrativo atto amministrativo dà luogo all’invalidità (v. invalidità dell’atto amministrativo).


Atto      |      Atto chiaro


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